La idea de crear un servicio de inteligencia europeo (de la UE) es casi tan antigua como la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC), y el debate sobre este asunto se reaviva cada vez que Europa tiene que enfrentarse a una gran crisis que afecte a la seguridad del continente, como la llegada masiva de refugiados o la provocada por los recientes atentados de París y Bruselas.
Para los europeístas más radicales, el servicio de inteligencia común es un atributo necesario de ese estado federal europeo que ambicionan, o una forma de avanzar hacia él. Para otros más pragmáticos, el servicio europeo sería una respuesta adecuada a una serie de retos que, cada vez con mayor frecuencia, superan las fronteras nacionales y adquieren una dimensión continental. Sea como fuere, estas discusiones suelen terminar con la constatación de que, hoy por hoy, el servicio de inteligencia de la UE es imposible. Muy a menudo se añade también que será siempre imposible y, quizá, incluso indeseable.
Voy a disentir en parte de esta conclusión general. No diré que sí se puede, pero me atrevería a sugerir que la respuesta, afirmativa o negativa, no es ni tan evidente ni tan terminante y depende en mucho de cómo definamos el problema. En particular, de qué entendamos por “servicio de inteligencia” y qué entendamos por “UE”.
No existe una norma ISO que nos defina qué es un servicio (agencia) de inteligencia, qué requisitos debe cumplir y qué componentes debe tener. En la práctica, un servicio de inteligencia es una organización reconocida como tal por la legislación de su propio país, por otros servicios de inteligencia (mediante establecimiento de relaciones bilaterales, pertenencia común a redes o clubes, etc.) o por la comunidad académica. Hay servicios, como la CIA, que son capaces de actuar en todas las fases del ciclo de inteligencia y, además, disponen de capacidad para realizar acciones encubiertas. Hay servicios que carecen de capacidad de acción y actúan únicamente en el terreno de la información/conocimiento. Hay, por último, servicios que se especializan en una de las fases del ciclo, como el norteamericano INR, puramente analítico.
En el actual marco legal, sería muy complicado crear un servicio europeo con capacidad de obtención por medios especiales. Este tipo de obtención requiere una adecuada regulación legal y mecanismos eficientes de control judicial y parlamentario. Esta regulación, estos mecanismos, existen en los diversos estados miembros, pero no en la UE como tal. Y, con el actual Tratado de la UE, no parece fácil que puedan crearse. Sin embargo, no existen problemas legales para que la UE disponga de órganos propios de obtención no clandestina (fuentes abiertas, satélites, etc.) o de análisis. Que estos órganos sean, o no, servicios de inteligencia depende de la definición de servicio que utilicemos. Si nos guiáramos por la misma lógica que los norteamericanos, sí podrían serlo.
La segunda dificultad que a menudo se aduce es el hecho de que una agencia de inteligencia forma parte del “núcleo de soberanía” y, por tanto, no puede existir al servicio de una entidad, como la UE, que no es un estado soberano. En términos prácticos, la imposibilidad de la existencia de un servicio europeo se argumenta por la falta de un interés común, asumido por todos los países miembros, que el servicio pudiera defender o apoyar. Aquellos que entienden que Europa raramente genera una voluntad política propia, sino que, en la mayor parte de los casos, no es más que un terreno en que los diversos intereses nacionales chocan e intentan prevalecer, ven difícil que un eventual servicio europeo pueda encontrar un “señor” al que servir.
Lo que pasa es que, en la práctica, el “cliente” de los servicios depende de la estructura del proceso de toma de decisiones en el país de que se trate. En países sin comunidad de inteligencia y con sistemas de toma de decisiones muy jerárquicos, el “cliente” de los servicios puede ser la “jefatura del estado” o “jefatura del gobierno” y, en cierta medida, puede asumirse que su “cliente” es el propio estado. En sistemas más complejos, con diversos actores relevantes en el proceso de toma de decisiones, un servicio puede apoyar directamente a uno de esos actores (en Estados Unidos, INR al Secretario de Estado, por ejemplo) y solo de manera indirecta al proceso en su conjunto. En el caso de los que en España se han llamado tradicionalmente “servicios departamentales”, es obvio que el cliente al que apoyan se encuentra uno o varios escalones por debajo de la Presidencia del Gobierno.
Trasladado este enfoque a escala europea, es difícil discutir que, al menos por el momento, resultaría muy problemático crear un servicio que apoyara a la “UE” en su conjunto, como un todo. No debería, en cambio, existir ninguna dificultad mayor para que el Servicio Europeo de Acción Exterior o la Comisión dispusieran de sus propios servicios de inteligencia. Tanto el uno como la otra tienen un papel importante en la ejecución de las decisiones adoptadas por el Consejo, pero también ayudan a los países miembros a acercar posturas y a converger hacia posiciones aceptables para todos. Son, en este sentido, buenos ejemplos del “actor universal” de Kaplan. Disponer de un servicio de inteligencia incrementaría el conocimiento de que disponen y les ayudaría a representar mejor su importante papel.
Según estos criterios, puede que ya existan servicios de inteligencia de la UE. Quizá lo sean INTCEN, la Dirección de Inteligencia del EMUE, SATCEN. Un conjunto de servicios, un servicio complejo que no es uno, sino trino. Algo que, en pleno siglo XXI, no debería suponer una gran dificultad. ¿No habíamos quedado en que en nuestra época las redes son más eficaces que las jerarquías rígidas del pasado?
José Miguel Palacios es Teniente Coronel de Infantería y Doctor en Ciencias Políticas.
