La situación generada en la denominada Acción del Estado en la Mar por una decisión adoptada en 1986, la aprobación de la Ley de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, supuso multiplicar los organismos intervinientes en la seguridad de las aguas territoriales de España, hoy en manos de 6 instituciones, civiles y militares, lo que provoca duplicidades y un gasto ingente a las arcas del Estado. El autor defiende en este artículo que sean sustituidas por un único servicio de Guardacostas de formación naval y carácter militar integrado en la Armada.
En la mitología griega, la Hidra de Lerna era un monstruo acuático con forma de serpiente policéfala, que poseía la virtud de regenerar dos cabezas por cada una que perdía o le era amputada. Esta figura nos viene como anillo al dedo para describir la situación generada en la denominada Acción del Estado en la Mar, por una decisión adoptada en 1986 –la aprobación de la Ley de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado (FCSE)- que supuso multiplicar los organismos intervinientes, sin ninguna razón de peso para ello.
Hasta entonces, esa Acción del Estado en la Mar era ejercida por el Servicio de Vigilancia Aduanera (SVA), ocupado en las misiones para combatir el contrabando, y la Armada, que, a parte de sus funciones militares, actuaba por delegación de todos los otros ministerios con responsabilidades marítimas. Pero, con origen en esa decisión política tomada en 1986, en los primeros años noventa se crea el Servicio Marítimo (SEMAR) de la Guardia Civil e inicia su génesis la Sociedad de Salvamento y Seguridad Marítima (SASEMAR), tras la aprobación, en 1989, del primer Plan Nacional de Salvamento Marítimo y, en 1992, de la Ley de Puertos y de la Marina Mercante. La hidra empieza a coger forma y ya tiene cuatro cabezas.
Por su parte, la Secretaría General de Pesca Marítima (SEGEPESCA) se va haciendo con barcos, aviones y helicópteros; y también el Instituto Español de Oceanografía (IEO), el Consejo Superior de Investigaciones Científicas (CSIC) y el Instituto Social de la Marina (ISM) incorporan buques, con lo cual se van constituyendo la quinta y sexta cabezas de la hidra. En este artículo pretendo hacer un sucinto análisis de la situación provocada a raíz de esa decisión, a todas luces ineficaz, ineficiente y antieconómica, aportando una propuesta de solución, que antepone el interés general del Estado a cualquier otra consideración. Pero antes no me resisto a exponer cómo, a mi juicio, hemos llegado hasta aquí.
La explicación está en la mentalidad continental de la sociedad española y, por ende, de sus políticos y gobernantes. Ya en 1975, un almirante y académico de la Lengua, Eliseo Álvarez-Arenas, describió la mentalidad continental como aquella que inicia y resuelve procesos mentales ignorando al mar o sin concederle con acierto la atención que merece. España es un país de condición marítima y de mentalidad continental, decía, añadiendo que entiende por nación de condición marítima aquella que se encuentra en íntima dependencia del mar para poder desarrollar su vida. Creo que esa es nuestra desgracia. Que siendo una nación que depende de la mar para casi todo, vive de espaldas a ella.
Probablemente esa mentalidad continental, y quizás cierta carga ideológica, puede explicar que, antes de que la Comisión Interministerial de Estudio y Reforma de los Órganos de la Administración del Estado Competentes en Materia de Actividades Marítimas (COMINMAR) publicase sus conclusiones, el rodillo parlamentario del partido gobernante, aprobase la Ley de FCSE, en la que se daba a la Guardia Civil competencias en el mar territorial. Esta Comisión elaboró tres alternativas. La primera proponía dejar las cosas en manos de la Armada, que crearía un servicio denominado FUVIMAR. La segunda consistía en la creación de un Servicio de Guardacostas de carácter civil, con naturaleza de organismo autónomo, dependiente del Departamento competente en materia de actividades marítimas. La tercera, planteaba la creación de un Servicio de Vigilancia Marítima encuadrado en la Guardia Civil.
La Ley de FCSE
Lo muy sorprendente del caso es que esta comisión aprobó estas propuestas el 18 de abril de 1986, cuando ya el 13 de marzo de ese año, en el Congreso, el grupo parlamentario socialista, con el apoyo de las minorías vasca y catalana -que consiguieron cesiones para sus policías autonómicas- y la abstención del Grupo Popular, aprobaba la Ley de FCSE, lo que evidencia que la decisión de crear el servicio marítimo de la Guardia Civil se tomó sin evaluar las propuestas de la COMINMAR. Es decir, una decisión política más ideológica, que técnica.
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foto: Patrulleras del Servicio Marítimo de la Guardia Civil atracadas en la Escuela Naval Militar de la Armada, en Marín (Pontevedra).
De este hecho se hace eco el marino mercante y editorialista de Naucher, Juan Zamora Tarrés, que el 5 de mayo de este año escribe(1): Es verdad que la Armada presentó un propuesta sólida y razonable de crear un servicio similar al Coastguard de los Estados Unidos, que denominó FUVIMAR: un organismo encuadrado en la Armada, pero servido por personal militar y civil. Una propuesta que, sin duda, era la más eficiente, es decir eficaz, y que requería pocas inversiones. Sin embargo, la propuesta mayoritaria, avalada por todos los ministerios, menos Defensa e Interior, pretendía la creación de un Servicio de Guardacostas de carácter civil con naturaleza de organismo autónomo encuadrado en el Departamento con competencias en materia de actividades marítimas, de acuerdo con el Informe sobre los trabajos realizados por la Comisión Interministerial.
Y prosigue: El Ministerio del Interior se limitó a presentar un proyecto de Guardia Civil del Mar, particularmente ineficiente, al cual nadie en la comisión, excepto el inefable general Sáenz de Santamaría, director general de la Benemérita, concedía la menor posibilidad. Grave error. Por razones difíciles de comprender y que tal vez algún día se desvelarán (no perdamos la esperanza en que haya argumentos distintos a la simple ineptitud o la defensa de intereses ajenos al bien común), la decisión final del Gobierno fue poner en manos de la Guardia Civil el manoseado servicio de vigilancia, una opción que venía a confundir aún más la maraña de organismos y competencias marítimas.
Con la decisión de creación de SASEMAR, aceptando de forma indirecta la segunda de las propuestas de COMINMAR, quedaba definitivamente descartada la que Juan Zamora considera la más eficiente, que era la de la Armada, depositaria histórica y natural del saber hacer en la mar, que, ante la pérdida de competencias y recortes presupuestarios, tuvo que desguazar el 37 por ciento de su flota entre 1990 y 1994, pasando de 182 unidades a 115, como bien explica el admirado y añorado Camil Busquets en uno de sus interesantes artículos(2) sobre el particular. Es decir, se mandó al desguace algo eficaz, que ya existía, por carecer de fondos para su mantenimiento, para crear un conglomerado deslavazado devorador de recursos.
Por otro, lado y motivado por las necesidades de investigación, otros organismos de la Administración se dispusieron a incorporar barcos y así nos encontramos con que la SEGEPESCA dispone de 4 (1 operado por la Armada), el CESIC de 5 (también 1 manejado por la Armada), el IEO otros 5 y, para finalizar, el ISM tiene 2 barcos hospital, en total 16 unidades. Sumando esta flota blanca a las anteriores, nos encontramos, según los últimos cálculos, con 284 embarcaciones, 18 aviones y 28 helicópteros, con aproximadamente 4.800 tripulantes, 4 centros de coordinación nacional y 32 en la costa.
Sin estandarización
Contando cada uno de los organismos de quien depende, con sus respectivas competencias (duplicadas en el caso del SVA y SEMAR), cultura, responsabilidades, formación y procedimientos, constituye una verdadera amalgama de tipos de embarcaciones, modelos de aviones y helicópteros, en los que, en general, no brilla precisamente la estandarización, por lo que el coste de mantenimiento, apoyo logístico y operatividad es totalmente antieconómico. Por poner un ejemplo, el SVA tiene tres modelos de helicópteros en una flota de 7: 1 BK-117, 3 Bö-105 y 3 Dauphin N3, lo que supone que precisa tener pilotos y mecánicos con triple habilitación, y herramientas especiales y repuestos para cada modelo, por lo que se triplica su coste de funcionamiento.
Pero esta amalgama de seis cabezas, que consume ingentes recursos del Estado, a menudo pasa desapercibida, pues en España solo se habla de la mar cuando tenemos un problema en ese medio físico, como los accidentes del Egeo y el Prestige. En esos momentos de crisis, los medios de comunicación informan profusamente con todos sus detalles y aparecen en distintos foros dos temas recurrentes, que son largamente debatidos: la necesidad de un mando único profesional, que tome decisiones y dirija las operaciones sin intromisiones políticas y el excesivo número de servicios de la administración que actúan en la mar.
Pero tan pronto como el problema desaparece de los medios de comunicación, la preocupación por lo que acontece en la mar, su problemática y enseñanzas, también desaparece de la mente de nuestros ciudadanos y, lo que es más grave, de nuestros políticos y gobernantes. Así, la necesaria reforma que, basada en las lecciones aprendidas, se debería acometer para conseguir que la Acción del Estado en la Mar sea más eficaz, operativa, capaz, con una mejor gestión de los recursos económicos y una mejor defensa de los intereses nacionales, cae en el olvido hasta el próximo suceso. Y la Hidra sigue ahí, con varias de sus cabezas consumiendo recursos de forma voraz.
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foto: Uno de los Airbus Helicopters AS365N-3 “Dauphin” que utiliza el Servicio Aéreo de la Guardia Civil.
Por eso, mi propuesta es que cinco de esas cabezas tienen que ser sustituidas por un servicio de Guardacostas de formación naval y carácter militar integrado en la Armada, de forma que ese conglomerado desaparecería y tendríamos en la mar únicamente dos servicios: La Armada, para las responsabilidades militares y el guardacostas para las responsabilidades civiles y policiales, consiguiendo con ello el ansiado mando único profesional, equivalente en capacidad de mando y toma de decisiones al prefecto marítimo francés o al SOSREP (Seretary of State Representative) inglés.
Uno de los problemas que más afecta a la operatividad de la mayoría de los servicios actuales, es el de la jornada laboral, pues al personal embarcado se le aplica la normal de un funcionario, y todo el exceso en jornada se compensa normalmente dando horas libres, en forma de un día libre por cada día embarcado en el SEMAR, para el que se establece un tiempo máximo de embarque de 15 días, lo que en la práctica significa que, por ejemplo, un Guardia Civil que embarque esos días en una operación del Frontex, a su regreso a tierra se le conceden 15 días de descanso retribuido(3). Y la compensación es de dos días por día embarcado en el SVA(4), lo que hace prácticamente inviable, desde el punto de vista de gestión del personal, el tener barcos con la necesaria permanencia en la mar, por la cantidad de personal necesaria para mantener la operatividad.
- https://www.clasespasivas.net/regimen-de-servicio-e-incentivos-para-servicios-especiales-en-los-buques-de-altura-de-la-guardia-civil/
- http://www.cigaeat.com/media/CIG/20080618_ cig_aeat_acordo_horario_2005_sva.pdf
¿Se imaginan que se aplicara esta norma en la Armada? La tripulación de la fragata Méndez Núñez, al regreso de una navegación de casi seis meses y aplicándosele esa norma, se iría un año de vacaciones. El petrolero Mar del Norte, que en 1993 hizo 320 días de mar, su tripulación se iría 640 días a su casa con todo su sueldo. El problema de la jornada laboral es, en mi opinión, la principal razón por la que la permanencia del Estado casi desapareció de la mar, desde que la Armada perdió sus anteriores competencias.
Yo mismo mandé el patrullero Tagomago en las islas Canarias y hacía salidas de doce días, con una entrada intermedia en puerto de 12 horas, para mostrar el pabellón. Pero el resto del tiempo estaba en la mar, patrullando y vigilando los intereses marítimos de España. Ahora tenemos un sinfín de patrulleros que salen de puerto normalmente a la misma hora todos los días, navegan por las rías, en el caso de Galicia, cuando no se abarloan durante horas a una batea de mejillón y se vuelven a puerto para salir en hora por el portalón.
SASEMAR
Si hablamos de SASEMAR, podríamos aplicarle lo que en 1690 definió Lord Torrington como the fleet in being, ya que tenemos una gran flota de remolcadores y embarcaciones, sin parangón en toda Europa, pero que normalmente permanecen atracados en puerto, careciendo de un plan de adiestramiento mensual que incluya, por ejemplo, prácticas de toma de remolque nocturno en condiciones adversas y cualquiera otra; y cuyas tripulaciones no son sometidas a un plan de evaluación operativo periódico, como hace el CEVACO (Centro de Valoración y Apoyo a la Calificación Operativa para el Combate) con los barcos de la Armada.
Otro tema llamativo es el adiestramiento del SEMAR (que supone aproximadamente el 1,6 por ciento del personal de la Guardia Civil), que no recibe formación marítima profesional reglada, entendiendo por tal la impartida por un centro oficial y de acuerdo con titulaciones homologadas por los ministerios de Educación y Transportes, como ocurre en el SVA y SASEMAR, cuyos tripulantes son marinos mercantes y titulados náutico pesqueros. Y es prácticamente imposible que la reciban, porque exigiría que los patrones y los maquinistas estuvieran un mínimo de tres años en una escuela, lo que es poco compatible con su bajo número en plantilla y la permanencia mínima de cuatro años en el SEMAR, ya que después de ese periodo sus efectivos pueden optar a cualquier otro destino de la Guardia Civil, por lo que se perdería toda la inversión que hiciera el Estado en su formación y la experiencia en la mar adquirida en esos años, al proseguir el resto de su carrera en destinos terrestres, tradicionalmente más propios de la Guardia Civil.
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foto: El SASEMAR cuenta con 3 aviones de patrulla marítima Airbus DS CN235-200.
Debido a esta circunstancia, en los pueblos marineros de Galicia se dice que navegan al amparo del Titulín, como popularmente se llamaba allí a un permiso que otorgaba la Comandancia de Marina por ventanilla y sin necesidad de formación previa, que habilitaba a pescadores deportivos a salir en sus botes a pescar por la ría. Esta es para mí la mayor disfunción de la decisión tomada por unos diputados de mentalidad continental y escaso conocimiento de la gestión marítima, que decidieron en 1986 ampliar la responsabilidad de la Guardia Civil al mar territorial, pero que tardaron luego seis años -a mi entender, porque no sabían cómo arreglar el entuerto de la formación- en aprobar el decreto que la creaba y otro posterior, para dotarle del amparo legal que necesitan sus tripulaciones para utilizar las embarcaciones, pero que, insisto, no es una formación profesional marítima reglada.
Otro argumento decisivo lo constituyen los problemas de gestión, que tienen las administraciones civiles en relación con sus medios marítimos y aéreos, sobretodo estos últimos en el SVA, SEGEPESCA y SASEMAR y en los buques hospital y de investigación oceanográfica y pesquera, que pertenecen a ministerios donde no suele estar previsto en su relación de puestos de trabajo personal especializado en gestionar un barco, por lo que, aunque su operación suele estar externalizada, la Administración carece de capacidad de control efectiva de la misma, lo que es fuente de ineficiencia e ineficacia. Sirva como ejemplo la noticia aparecida en prensa hace pocos, en relación con los barcos del IEO, que se quedaron sin fondos para adquisición de combustible, alimentos y pertrechos.
La necesidad del guardacostas
Para superar todos esto problemas, parece evidente que España debería de contar con un servicio en el que, por ejemplo, un helicóptero en un mismo vuelo pueda ser competente para un rescate, advertir de cualquier peligro o denunciar un delito o infracción, sea un tráfico ilegal de mercancías o de personas; malas prácticas pesqueras o de navegación; o actuaciones y situaciones peligrosas para la salud o nocivas para el medio ambiente. Solo así se podría hablar de la rentabilización y eficiencia de los medios.
La necesidad de ese guardacostas se hace más patente, ante los cambios geoestratégicos y geopolíticos en la mar, que los analistas vienen anunciando y que dan pie a una era de gran incertidumbre. Por poner un ejemplo, piénsese que la población en África se duplicará en 35 años, con el consiguiente incremento de las amenazas y riesgos emergentes, como el terrorismo islámico o los tráficos ilícitos, de drogas, armas o personas, cuestiones que se agravarían de forma exponencial si Argelia o Marruecos entraran en inestabilidad. A esto se suma la expansión rusa en el Mediterráneo, poniendo los pies en Siria y Libia; y con China moviéndose en la sombra, prestando dinero en África, para posteriormente tener en sus manos los estados deudores.
Todo ello obliga a mantener presencia naval en las aguas de nuestra responsabilidad, reforzando las fronteras marítimas y ese refuerzo solo puede venir de la mano de un guardacostas, creado a imagen y semejanza de la Armada, con permanencia en la mar y capacidad de respuesta adecuada a las amenazas y riesgos emergentes; que pueda ejercer el derecho de visita y registro, y otros que el derecho del mar reserva para los barcos de Estado; derecho básico para poder inspeccionar y controlar lo que ocurre en aguas internacionales de interés español. Un guardacostas que, asumiendo también la gestión de la flota científica, mejoraría la simbiosis ciencia-Armada, que tantos y buenos ejemplos dejó en el pasado, como Jorge Juan, Antonio de Ulloa, Malaspina, Bustamante, Tofiño, Jose Luis Diaz y tantos otros, contribubuyendo a que España mejorara su posición internacional en el ámbito de las ciencias del mar, situándose en el nivel que su condición marítima exige.
Un modelo reducido y adaptado a sus competencias, pero con mentalidad, conocimientos, organización, procedimientos, cultura naval y estándares similares, que vendrían de la utilización de los mismos centros de formación, infraestructuras, sistemas de apoyo logístico y bases, sería coherente, siguiendo, por ejemplo, el modelo de los guardacostas noruego e italiano, que tienen estas características. Esta homogeneidad facilitaría su puesta en marcha y mejoraría su eficacia y capacidad, facilitando la colaboración con la Armada y garantizando un mando único profesional ante situaciones de grave crisis y emergencias en el entorno marítimo español.
Ante este futuro inmediato, que ya nos arrolla con un paro desbocado y muchos cientos de negocios y empresas cerradas; cuando se nos asegura que nos vamos a empobrecer hasta contraer una deuda del 120 por ciento de nuestro PIB, que tendrán que asumir las futuras generaciones, los ciudadanos tenemos que exigir a la Administración del Estado que acometa todas aquellas reformas largamente reconocidas y acumuladas en el tiempo. Porque las generaciones que están ahora al frente de la sociedad no pueden dejarle a las venideras esa deuda descomunal y, al mismo tiempo, una organización del Estado ineficiente. España no puede ni debe encarar el futuro de su acción en la mar con la ineficiente y costosa organización actual.
Revista Defensa nº 510, octubre 2020, Autor: Fernando Novoa Sanjurjo
Fotos: Julio Maíz
