La fuerza territorial del Ejército afgano

Desde que, en 2001, la comunidad internacional, liderada por Estados Unidos, se involucrara en derrocar al régimen talibán primero y en sustituirlo después por otro que garantizara cierta estabilidad, uno de los aspectos más relevantes de este esfuerzo ha sido el de impulsar el desarrollo de unas fuerzas de Seguridad y defensa, las ANDSF (Afghan National Security and Defence Force), que sean a la vez suficientemente potentes como para contener a la insurgencia sin apoyo internacional y suficientemente “económicas” como para que, en el largo plazo, sean sostenibles también sin apoyo, en este caso financiero, del extranjero.

En los momentos iniciales de la intervención internacional, en el seno de la Administración de Estados Unidos primó la idea de derrocar a los talibán y destruir a Al Qaida sin implicar fuerzas militares propias. Para ello, se cometió el que, posiblemente, haya sido uno de los mayores errores de la intervención en Afganistán: utilizar a las milicias existentes, convenientemente equipadas y financiadas, como unidades de choque. Con un limitado apoyo aéreo y de información, fueron los señores de la guerra los que se aprovecharon de la necesidad de contar con aliados con capacidades militares sobre el terreno.

De acuerdo con lo estipulado en los acuerdos de Bon, se comenzó a trabajar en el desarrollo de las ANDSF, pero este esfuerzo, poco útil a corto plazo, quedó relegado a un segundo plano. Urgía acabar cuanto antes con Al Qaida y para ello la opción más asequible era apoyarse en las numerosas milicias existentes, aunque significara afianzar el poder de unos líderes cuya lealtad al Gobierno de Kabul era más que dudosa y que utilizaron este poder, en la mayoría de los casos, para reforzar su papel de señores feudales semi independientes, apuntalados en muchos casos por su papel en el tráfico de drogas. Desarmar a los ejércitos privados de estos potentados se demostraría muy difícil en el futuro.

foto: Soldados del ejército regular afgano

En la Conferencia de Tokio sobre la reconstrucción de Afganistán, Washington dejó claro su desinterés en todo lo que no fuera el desarrollo de las ANDSF, responsabilidad que asumió en el reparto de papel acordado entonces. A Alemania le tocó la crea­ción de la policía, a Italia el establecimiento del sistema judicial, a Reino Unido la lucha contra el narcotráfico,... Pero el interés de Estados Unidos fue inicialmente muy limitado. Su prioridad era la lucha contra los restos de Al Qaida y los talibán. Y para eso ya contaba con sus aliados afganos.

Debieron pasar un par de años antes de que Estados Unidos asumiera la necesidad de desarmar a las milicias de los señores de la guerra e impulsara de un modo efectivo la formación del Ejército afgano. La nueva estrategia buscaba fortalecer al Gobierno de Kabul, cuyos poderes se habían visto muy limitados hasta ese momento. Uno de los requisitos esenciales para ello era desarmar a aquellos, que actuaban en muchos casos como un poder paralelo, y crear un Ejército que garantizara el liderazgo de Kabul en la seguridad nacional.

Durante los últimos años, Afganistán, con un apoyo internacional significativo, se ha esforzado por dotarse de un ejército cualitativa y cuantitativamente capaz de garantizar la seguridad del país. El problema era y es el coste económico: En 2009, el presupuesto para el desarrollo del ANA (Afghan National Army) era de 12.000 millones de dólares para un ejército de 80.000 efectivos, equivalente al PIB (Producto Nacional Bruto) del país. El coste estimado a medio plazo es de entre 4.000 y 6.000 millones para unos efectivos que rondarían los 50.000.

Cuando en 2014 se produce la retirada de la asistencia internacional ISAF (International Security Assistance Force), puede decirse que las fuerzas de defensa y seguridad afganas, con cerca de 350.000 efectivos (un tercio de ellos en el Ejército), habían alcanzado, en calidad y cantidad, los estándares requeridos para asegurar que la insurgencia no pudiera imponerse militarmente. Pero sus costes financieros resultaban excesivos para las capacidades económicas del país. Sólo una enorme e ininterrumpida ayuda económica internacional podía permitir mantener en pie semejante gigante -en términos relativos- militar.

A medio plazo, no parece probable que Afganistán pueda asumir el coste de mantener 350.000 hombres en armas. A pesar del éxito que supusieron las Conferencias de Chicago y Tokio de 2012, a la hora de comprometer fondos a largo plazo para Afganistán parece que los costes que implica su sostenimiento superarán las posibilidades afganas, una vez que la ayuda exterior empiece a decaer. Cálculos más realistas fijan el límite de lo sostenible en unos 150.000, que deberían invertir su actual distribución, de forma que el número de policías doblara al de militares. Esto sólo sería factible en un escenario en el que la insurgencia hubiera sido reducida a unos niveles muy inferiores a los actuales.

Para intentar mantener el volumen necesario de fuerzas, pero conteniendo los costes, se decidió recurrir a un procedimiento que, sin resucitar a las milicias de los señores de la guerra, suponía distribuir armas a las comunidades más afectadas por la insurgencia, para que atendieran a su propia seguridad inmediata, liberando a las fuerzas militares y policiales de esos cometidos. A las unidades así creadas se les denominó Policía Local Afgana, o ALP (Afghan Local Police).

La ALP

Establecida en 2010, la ALP es una fuerza de aproximadamente 30.000 hombres, reclutada localmente y dependiente del Ministerio del Interior. Se diseñó originalmente para extender la seguridad a zonas a las que no llegaba el despliegue de las ANSF, responsabilizando de ello a las propias comunidades locales. Para ello se crearon una serie de milicias locales, armadas y financiadas por el Gobierno, que actúan bajo la dirección de los líderes tribales o comunales. Son éstos quienes seleccionan al personal y responden de su actuación, mientras unidades de operaciones especiales de Estados Unidos se encargan de equiparlas y adiestrarlas.

foto: Fusileros de Assam del ejército indio

El experimento presenta aspectos muy positivos, sobre todo por implicar a las comunidades locales en su propia seguridad, dejando de ser espectadores de un conflicto en el que a veces no parecían ser parte. Pero también presenta problemas; a pesar de los intentos por evitarlo, no se puede descartar que se esté alentando la reaparición o fortalecimiento de milicias tribales, sectarias y al servicio de los tradicionales señores de la guerra. De hecho, hay evidencias de que en algunos casos, líderes como Mohammed Atta, gobernador de Balkh, aprovecharon este sistema para rearmar a sus milicias.

Si esto fuera así, lo que parece una buena solución a corto plazo no haría sino generar mayores problemas en el futuro. Otro inconveniente que algunos ven en este plan, es que se centra demasiado en las tribus, quizá por estar inspirado en experiencias previas en Irak. Pero la afgana no es una sociedad tan tribal como la iraquí y centrarse excesivamente en las tribus para implicar a los afganos en su propia seguridad supone pasar por alto el hecho de que la tribal es sólo una de las formas de articularse socialmente que utilizan los afganos, particularmente los pastunes, pero no la única. El apoyo de las tribus no debería considerarse per se como sinónimo de apoyo de la comunidad en su conjunto.

El mayor problema que plantean estas milicias es el de su control, habida cuenta de que carecen de una estructura administrativa a la que pueda responsabilizarse de las frecuentes denuncias por abusos que pesan sobre este tipo de policías. A pesar de cierto nivel de éxito a la hora de proporcionar seguridad local, la ALP carece actualmente de una supervisión y un apoyo suficientes del Ministerio de Interior y ha perdido la confianza de Estados Unidos por su implicación en ejecuciones sumarísimas, faccionalismo y corrupción. Creada inicialmente como una fuerza estrictamente local, se limita a operar en la comunidad donde se reclutan sus fuerzas.

Esto significa que opera en unidades de pequeña entidad y requiere el apoyo de las fuerzas adicionales cuando se enfrenta a una amenaza significativa. Debido a su dependencia del jefe de distrito de la ANP (Afghan National Police), dependiente del Ministerio de Interior, les resulta difícil y engorroso recibir apoyo de fuerzas militares, mejor equipadas, dependientes del de Defensa. Este es otro de sus puntos débiles: en los casos en que precisan apoyo militar, el procedimiento para obtenerlo es demasiado lento, perdiéndose en muchos casos la oportunidad en el apoyo.

Desarrollo y creación de las Fuerzas Territoriales del Ejército

La necesidad de encontrar una solución ante el desequilibrio entre la fuerza necesaria y la sostenible, el 4 de febrero de 2018 llevó al presidente afgano, Ashraf Ghani, a crear por decreto presidencial las Fuerzas Territoriales del Ejército Nacional de Afganistán, o ANA-TF (Afghan National Army Territorial Force). Se trata de un nuevo intento de crear unidades militares más baratas y ligadas al terreno, que permitan liberar al Ejército regular de cometidos de lo que podríamos denominar defensa operativa del territorio. La experiencia de la ALP ha permitido superar algunos de los problemas que se pusieron de manifiesto en el desarrollo de aquella iniciativa. Ahora, para evitar repetir errores, se trata de unidades militares, bajo control del Ministerio de Defensa y lideradas por militares profesionales.

foto: Soldados afganos de operaciones especiales

Este decreto representó la culminación de siete meses de planificación conjunta entre el Ministerio de Defensa de Afganistán y la División de Planes de la Operación RS (Resolute Support) de la OTAN. En julio de 2017, el presidente Ghani propuso al jefe de la RS, general John Nicholson, estudiar la posibilidad de crear una fuerza inspirada en el Ejército Territorial de la India. Como resultado de esta reunión, se formó un pequeño equipo conjunto de planificación, compuesto por personal de la Sección de Planes Futuros del Estado Mayor de la RS y sus homólogos en el Ministerio, para estudiar el modelo de las Fuerzas Territoriales de la India y determinar su posible aplicación en Afganistán.

El equipo comenzó realizando una visita a la India en agosto de 2017 para determinar la idoneidad de su modelo para una estructura afgana similar. La pieza central de esta visita fue un grupo de trabajo con participación de representantes de todo el Ejército indio, incluyendo al Territorial, los Fusileros de Assam, la Fuerza de Policía de la Reserva Central, la Policía de Fronteras Indo-Tibetana, los batallones de Defensa Territorial de Cachemira y los Fusileros Rashtriya.

El Ejército Territorial indio es una fuerza de reserva, formado por batallones con mandos regulares, con un entrenamiento muy limitado y encargada de relevar al Ejército regular en sus cometidos de seguridad estática, actuar como fuerza de reserva y ayudar en la respuesta a desastres en cualquier parte del país. Sus misiones tienen aplicación en Afganistán, pero el concepto de una fuerza de reserva numerosa y ligeramente entrenada no se ajusta a las necesidades de un conflicto armado como el suyo, por lo que el modelo no resulta exportable.

También fueron analizados los Fusileros de Assam y los batallones de Defensa Territorial de Cachemira. Los primeros son una fuerza paramilitar de 60.000 efectivos, que operan en la seguridad fronteriza y contrainsurgencia en las regiones tribales del Noreste de la India. Sus oficiales pertenecen al Ejército regular. Utiliza equipo de infantería ligera y recibe entrenamiento especializado en combate en la jungla durante 46 semanas en centros de formación específicos. Han sido extremadamente exitosos en la supresión de la actividad insurgente dentro de su área de operaciones.

En cuanto a los segundos, hay tres de estos batallones y se emplean en agrupamientos de entidad de compañía que actúan conjuntamente con unidades regulares del Ejército. Cada Batallón se crea a partir de reclutas locales, que reciben formación del regimiento del Ejército regular al que está adscrita su unidad. Los oficiales y suboficiales pertenecen al Ejército regular, lo que permite una estrecha supervisión de su formación y actuación. Esta fuerza proporciona a las unidades regulares soldados locales entrenados, que obran como interlocutores con la población local. Si bien pueden actuar uniformados y emplearse como Infantería regular, rara vez se usan en este papel, ya que son mucho más útiles para operar sin uniforme, de cara a obtener información en apoyo de las operaciones del Ejército regular.

foto: UH-60 Black Hawk  de la Fuerza Aérea afgana pilotado por un piloto afgano y otro estadounidense

Ninguno de los modelos indios estudiados por el equipo de planificación es directamente aplicable en Afganistán, pero propor­cionaron lecciones útiles que se aplicaron en el desarrollo del ANA-TF. Primero, los reclutas que operan en su región de origen conocen el idioma, la cultura y el terreno, lo que elimina una de las principales ventajas que los insurgentes tienen sobre las unidades regulares. En segundo lugar, los cuadros de mando nacionales, hasta el nivel más bajo posible, garantizan el control por parte del Ejército y, en última instancia, del Gobierno.

En tercer lugar, la integración total en la estructura del Ejército regular asegura un apoyo operativo y logístico adecuados. Finalmente, el nivel mínimo de entrenamiento recibido por el Ejército Territorial indio es adecuado sólo para la seguridad de la retaguardia, pero en Afganistán no existen áreas que puedan considerarse como retaguardia. El plan de instrucción y adiestramiento para una fuerza afgana equivalente debería ser similar al del ANA.

Modelos afganos

Tras analizar las características del Ejército Territorial indio, el equipo de planificación analizó la experiencia de la ALP, que demostró que cualquier fuerza de nueva creación necesita operar en unidades de cierta entidad, en un área más grande que el asignado a las unidades de la ALP y debe estar bajo el control del Ministerio de Defensa, para poder obtener el apoyo logístico y operativo adecuados. El equipo de planificación también examinó el precedente histórico de los regimientos tribales soviéticos. Creados durante la década de 1980, supusieron un esfuerzo por atraerse a grupos tribales y ex muyahidines a través de la creación de milicias locales, que, teóricamente, tenían cierta dependencia del Ejército regular y llegaron a alcanzar los 60.000 efectivos.

foto: Acción de fuego

Los regimientos eran responsables de su propio reclutamiento y no se les exigió usar uniformes o integrarse en otras fuerzas del Gobierno central. Los muyahidines que se pasaron así este bando presionaron a Kabul exigiendo armamento pesado y mayores retribuciones, amenazando con volver a la insurgencia si no se atendían sus demandas. Un proceso reiterado de reconciliación y deserción hizo que estos regimientos tribales acabaran recibiendo mejores salarios y equipo que el propio Ejército regular. La experiencia resultó ser un fracaso, porque el Gobierno nunca pudo controlar a estas unidades y sus intentos por incorporarlos al Ejército fueron infructuosos(*).

(*) Entre quienes que se integraron en estas milicias estaba la 53ª División, bajo mando de Abdul Rashid Dostum, líder de la Alianza del Norte y futuro vicepresidente de Afganistán con Karzai. Esta unidad siguió evitando usar uniformes regulares, incluso después de la incorporación, prefiriendo el atuendo tribal tradicional.

El resultado de este proceso de formación de milicias patrocinado por el Gobierno fue una mejoría en la seguridad a corto plazo, a costa de un desastre a largo plazo. Estos regimientos tribales tenían poca, o ninguna, lealtad al Gobierno central, y sus líderes abusaron de su autoridad para aumentar su propio poder a expensas de Kabul. Se promocionó a caudillos cuya lealtad al Go-bierno estaba supeditada a la recepción continua de dinero y armas. Tras la retirada de las fuerzas soviéticas y el corte del apoyo económico a Kabul, éste se vio imposibilitado de seguir financiándolas, por lo que las milicias se amotinaron y ayudaron a derrocarle.

El nuevo Ejército Territorial

Teniendo en cuenta la experiencia de los regimientos tribales soviéticos y de las debilidades de la ALP, el equipo de planificación elevó sus recomendaciones al Gobierno afgano para su consideración. Basándose en ellas, el presidente Ghani definió los cuatro principios fundamentales que deberían servir como base para la formación del ANA-TF:

1.  Reclutamiento local: Sus miembros (excluyendo cuadros de mando) deben ser residentes del distrito en el que prestarán servicios(*).

(*) El reclutamiento local debería incentivar el enrolamiento de pastunes del Sur y el Este, poco dados a prestar servicios lejos de sus hogares.

        2. Entrenamiento a nivel nacional: Deben recibir formación por parte de cuadros del Ejército regular en sus centros de entrenamiento.

        3. Dirección nacional: para garantizar su consistencia y efectividad, deberá estar dirigido por mandos del Ejército regular y estar integrado en el ANA.

      4. Asequible y sostenible: Deberá ser significativamente menos costoso y más fácil de mantener que el ANA. Es importante destacar que la creación del ANA-TF no implica incremento en los números globales, ya que cada nuevo soldado de esta fuerza supone uno menos en las filas del ANA regular.

Estos cuatro principios rectores aplican las lecciones aprendidas al estudiar los modelos indio y afgano. A diferencia de la ALP, se trataba de una fuerza militar con mandos profesionales, adiestrada por el Ejército y con un ámbito de actuación superior al puramente local. Utilizando esto, a principios de 2018 comenzó a formarse la Fuerza Territorial, desarrollándose su concepto de empleo, organización, modelo de  reclutamiento y adiestramiento,...

De conformidad con la Declaración de la Cumbre de Varsovia sobre Afganistán, el Gobierno afgano debe poder asumir la responsabilidad financiera de su seguridad en 2024. La utilización de las fuerzas regulares para proporcionar seguridad en áreas sin una presencia insurgente sustancial es ineficiente y costosa. En ausencia del ANA, es la Policía la que asume la misión de seguridad local. Sin embargo, sus agentes están equipados para realizar actividades policiales, no de seguridad. El ANA-TF llena esta brecha de capacidad entre el Ejército y la Policía, con un coste equivalente al 50 por ciento del de un soldado regular.

Esta combinación de accesibilidad y efectividad en áreas con pequeña presencia insurgente le proporciona al Ministerio de Defensa una fuerza capaz de mantener áreas despejadas por el ANA. El propósito del ANA-TF es liberar al Ejército regular de las tareas de seguridad en los distritos, permitiéndole realizar más operaciones ofensivas, garantizando a la vez la protección de la población afgana. Por esta razón, está específicamente diseñado operar en entornos de baja amenaza como fuerza de seguridad local, proporcionando seguridad local, actuando como sensor de la actividad insurgente y conectando a la población local con el Gobierno de Afganistán a través de las autoridades del distrito.

Sus misiones incluyen proporcionar seguridad en eventos locales, negar el acceso del enemigo y garantizar la libertad de movimiento, asegurar y retener áreas despejadas por el ANA e infraestructuras clave, interrumpir la actividad insurgente, defender un área asignada por un tiempo limitado con refuerzos militares y apoyar la ayuda humanitaria y actuar en caso de desastres natura-les.

Entre sus cometidos, se excluye expresamente servir como fuerza de maniobra regular, participar en operaciones ofensivas contra grandes grupos de insurgentes, operar en distritos controlados por los insurgentes u ocupados por el ISIS o fuera de su distrito, reemplazar al ANA en cometidos de seguridad de bases o realizar cometidos de vigilancia civil. Esencialmente, el ANA-TF rentabiliza el conocimiento del entorno humano y físico para proporcionar seguridad en áreas que carecen de una presencia insurgente sustancial. No pueden actuar como policía civil, ya que esa responsabilidad pertenece al Ministerio de Interior.

Organización y estructura y condiciones de servicio

El ANA-TF está organizado en unidades de nivel compañía (tolay), diseñadas para operar dentro de un solo distrito como parte integral del ANA. Cada tolay recibe vehículos ligeros para proporcionarle la necesaria movilidad, así como un equipo comparable al del ANA, con la excepción de que no dispone de sección de morteros. Para facilitar la interoperabilidad con éste, el ANA-TF está organizado siguiendo el mismo patrón. Después de muchas discusiones, se decidió que los reclutas locales pudieran ocupar puestos hasta el nivel de escuadra. Por encima de éste, todos los puestos están ocupados por personal perteneciente al ANA.

foto: Un soldado del ejército afgano pide ayudapsara un compañero herido. (Michel du Cille . The Washington Post)

Los tolays están bajo control táctico de los batallones (kandaks) regulares que operan en su distrito, mientras el control administrativo y operativo lo retiene la brigada correspondiente del ANA para garantizar un apoyo logístico ininterrumpido. Este esquema de relaciones es necesario porque el ANA-TF está limitado geográficamente a operar dentro de su distrito de origen, mientras que los kandaks no. está previsto que, una vez que el sistema se afiance, se formen kandaks del ANA-TF, que contarán con una Plana Mayor del ANA y cuatro o cinco tolays.

El ANA-TF opera bajo condiciones muy específicas para asegurar su profesionalidad y evitar comportamientos propios de una milicia. El primer control lo constituyen los cuadros de mando del ANA integrados en los tolay, que no pueden ser del distrito en el que prestan servicio. El personal del ANA integrado en la Fuerza Territorial continúa recibiendo las mismas retribuciones y beneficios, mientras que los reclutas locales obtienen el 75 por ciento de los que les correspondería por empleo y antigüedad en el ANA, para garantizar que el reclutamiento de ANA-TF no le perjudique. Los ex miembros del ANA pueden alistarse en el ANA-TF si cumplen con los requisitos de residencia, pero no retener el empleo que hubieran obtenido anteriormente por encima del de sargento. Por otra parte, tras un año de servicio en el ANA-TF, sus miembros pueden pasar al ANA manteniendo su empleo. Pero un ex miembro del ANA-TF no puede servir como cuadro del ANA en el ANA-TF en su distrito de origen. Al completar su período de servicio, los soldados regulares del ANA pueden ser transferidos al ANA-TF si existe vacante apropiada en su distrito de origen.

El primer principio de empleo del ANA-TF define el distrito como su ámbito de reclutamiento y empleo, en un nivel intermedio entre la ALP (local) y el ANA (nacional). Un reclutamiento provincial permitiría utilizar las estructuras del ANA, que recluta a este nivel, pero dificultaría contar con soldados de los distritos rurales, ya que la mayoría de los reclutas vendrían probablemente de la capital provincial y no estarían tan familiarizados con el entorno de los distritos rurales. Ello obliga a un reclutamiento activo coordinado por las autoridades civiles y militares de la zona. La implicación de las autoridades locales es fundamental para ganar el apoyo local, una de las claves del éxito de esta iniciativa. Una vez seleccionados los reclutas, se trasladan a Kabul, donde, durante doce semanas y agrupados según sus distritos de origen, siguen el mismo proceso de selección e instrucción que los reclutas del ANA.

Después de completar esta formación, se selecciona a los futuros jefes de equipo y escuadra para que realicen los cursos de suboficial, idénticos a los del ANA. Simultáneamente, los cuadros del ANA asignados a la Fuerza Territorial realizan un curso de actualización de tres semanas, donde se les instruye sobre su concepto y misión. Tras éste, se integran con los soldados recién en el Centro de Entrenamiento Regional del ANA más cercano a su distrito de origen. Estos sirven como centros de adiestramiento en cada área de Cuerpo de Ejército y es donde, durante cinco semanas, los nuevos soldados y sus mandos se adiestran a nivel de escuadra y pelotón, siguiendo un programa específico para el ANA-TF. Después de este entrenamiento, los tolays recién formados y adiestrados regresan a su distrito de origen para hacerse cargo de su misión.

Conclusión

La creación de una fuerza completamente nueva desde su concepción hasta la ejecución demuestra la creciente capacidad del Gobierno afgano y el Ministerio para ejecutar cambios logísticos y estructurales complejos. El hecho de que en nueve meses haya sido capaz de planificar y crear una estructura de fuerza completamente nueva es un testimonio de la creciente madurez de las instituciones de Afganistán. En última instancia, se espera que el ANA-TF alcance unos efectivos de poco más de 36.000 en los próximos años. Un resultado exitoso significará que el Gobierno afgano tiene una fuerza reclutada localmente, entrenada y dirigida a nivel nacional, efectiva y asequible, capaz de llenar la brecha de capacidad entre el ANA y la Policía.

Revista Defensa nº 499, noviembre 2019, Javier Ruiz Arévalo