La defensa en América Latina: amenazas y modernización de las Fuerzas Armadas

La conceptualización de las funciones de seguridad y defensa, luego del término de la Guerra Fría hasta nuestros días, ha transitado por diferentes caminos reflexivos para referirse a la forma en que se desarrolla el conflicto y sus efectos sobre el estado y la sociedad, dependiendo de la perspectiva teórica. Este enfoque ha sido provocado, a nuestro entender,  tras los cambios producidos en el entorno internacional que modificó sustancialmente la dimensión del conflicto.

En efecto, con la aparición de múltiples actores, tanto estatales como no, se comienza a transformar sustancialmente el sistema de relaciones internacionales, cruzando paula­ti­na­mente desde un mundo bipolar hacia uno multipolar, proceso que se percibe como beneficioso por sus alcances universales, vinculados al desarrollo económico, político, social y cultural, que impulsaban la cooperación internacional, augurando de paso una disipación de los conflictos interestatales.

Sin embargo, dicho entorno globalizador presentó prontamente  dificultades para armonizar con las nuevas demandas mundiales, lo que provocó el incremento de situaciones de conflictividad, como lo reflejan algunos investigadores vinculados con Estudios de Seguridad (Kaldor, 2001), las Relaciones Internacionales (Bellamy, 2002) y  Ciencia Política (Münkler, 2005), quienes advierten sobre el nuevo carácter de los conflictos, que comenzaban a permear, gradualmente, las fronteras estatales y que últimamente se conocen como amenazas híbridas (Flemming, 2011).

Efectivamente, los hechos acaecidos en este período nos pusieron de manifiesto la presencia de otras manifestaciones asociadas al conflicto, tipificadas como amenazas multidimensionales por la OEA (Organización de Estados Americanos, Conferencia Especial sobre Seguridad, 2003), fenómenos que mayoritariamente se originan al interior de los estados y que, si no son identificados oportunamente, tienen alta probabilidad de diseminarse en su entorno más inmediato, poniendo en riesgo la seguridad internacional (terrorismo, crimen organizado, flujos migratorios no controlados, tráfico de drogas, emergencias y catástrofes naturales, entre otras).

Foto: Unidades de la Armada de México (foto USDoD).

Ciertamente, seguridad y defensa, hoy por hoy, continúan concentrando visiones y opiniones que generan consensos y disensos, dificultando la búsqueda de respuestas del nivel político que concilien el actual ambiente de seguridad internacional. El escenario descrito ha sido propicio para cotejar posiciones respecto del rol que deberían jugar los organismos encargados de la seguridad y la defensa estatal para responder a estos nuevos fenómenos.

La labor de intervenir o controlar dichas manifestaciones genera efectos directos sobre los modelos de seguridad y defensa y, por defecto, las políticas y estrategias que se deberían aplicar, entendiendo que la brecha que media entre ejercer la función policial y la defensa territorial se ha aproximado al extremo que prácticamente es difuso separarlas. Por consiguiente, se puede concluir que la lógica estructural que primó durante el período de la Guerra Fría ha quedado atrás y que hemos transitado hacia nuevos entornos de seguridad, donde la incertidumbre, la ambigüedad, la multidimensionalidad de riesgos y amenazas descritos por la OEA exigen respuestas diferentes.

La transformación del escenario ha sido, sin lugar a dudas, vertiginosa, cuestión, que exige una rápida sincronización con los nuevos fenómenos del Siglo XXI, observándose que transitamos desde aquellas agresiones militares (cada vez menos recurrentes), hacia escenarios de crisis (humanitarias, sociales, climatológicas, etc.). En esta senda encontramos una marcada tendencia al incremento del crimen organizado transnacional, del terrorismo, de los ataques cibernéticos y de la intensidad y frecuencia de los desastres y catástrofes naturales, exigiendo una nueva mirada en el rediseño de capacidades y empleo de las fuerzas armadas para enfrentar estas nuevas manifestaciones, cuya consecuencia ha significado una paulatina amplificación y/o diversificación de sus roles y funciones; evolución que continuará en la medida que se valore y reflexione sobre nuevos escenarios de riesgos y amenazas.

Protagonismo de las fuerzas armadas

Tomando como punto de partida el consenso logrado en la Declaración de Seguridad de las Américas (2003), se observa que en la región latinoamericana han perseverado dos corrientes relativas al nivel de protagonismo de las fuerzas armadas para hacer frente a las amenazas y desafíos a la seguridad de los estados. La primera es aquella que, aceptando o no la eventualidad de los conflictos internacionales, prioriza -producto de la urgencia e inmediatez de las amenazas- su empleo en roles más vinculados a la seguridad interior, ya sea con parte importante de sus recursos o con una fracción de ellos; y en la segunda corriente se ubican aquellos países que priorizan el mantenimiento y desarrollo de fuerzas armadas preparadas principalmente para enfrentar eventuales conflictos internacionales y en los que su participación en tareas de seguridad interior se produce en circunstancias más extremas o muy excepcionales y acotadas.

Foto: Un Mowag del Uruguay remozado en Chile (foto J. Montes).

En todo caso, las dos posiciones –prin­cipalmente la primera– afectan a la organización y funciones de las fuerzas armadas y, sobre todo, la perspectiva clásica de su existencia (ANEPE, CIEE, Balance Estratégico Sudamericano, 2016-17). Como se ha señalado, la licuación de los límites entre la seguridad interna y externa invita a debatir respecto de la manera que los diferentes países latinoamericanos, en afinidad con la madurez normativa y estructural, han profundizado el aporte de la defensa al esfuerzo país para enfrentar estas amenazas con características multidimensionales. No hacerlo sería desistir de uno de los principales instrumentos de que dispone el estado para enfrentarlas. La determinación de los límites y formas de hacerlo, conciliando su cultura y ordenamiento jurídico con la fuerza de la realidad, es el desafío.

En esta nueva dimensión es posible advertir que el sector de la defensa está incorporando paulatinamente en su quehacer asuntos no tan tradicionales, pero sustantivos en un contexto amplio de preocupaciones y tendencias. Entre ellos, la gestión sustentable de la defensa, el cuidado del medio ambiente, la contribución a la preservación de los recursos naturales, así como, también, la profundización de las políticas de inclusión, entre otros temas que estarían generando transformaciones en los enfoques de la defensa y en la ampliación o en las nuevas dimensiones de sus funciones.

Paralelamente, a nivel global, y particularmente en Latinoamérica, se ha avanzado a pasos agigantados en asumir responsabilidades internacionales, calificadas como preocupaciones comunes, cuya principal manifestación se ha plasmado en el incremento en la participación de efectivos y medios en operaciones de paz y/o ayuda humanitaria, estableciendo como eje central la protección de la vida, junto con estabilizar aquellas zonas afectadas por el conflicto. Si bien, inicialmente, dichos despliegues se manifestaban con medios esencialmente militares, actualmente las estructuras se han ampliado y migrado hacia la participación de civiles, escenario que demanda una adecuación a las formas y modos de empleo que tradicionalmente efectuaban las fuerzas.

En torno a la inclusión, hay además un desafío particular que también afecta a las fuerzas armadas. Se trata de la necesidad expresada por Naciones Unidas de incrementar el papel de la mujer en las instituciones de defensa, demanda que va más allá de su derecho a ser parte de todos los ámbitos de la sociedad con el debido reconocimiento y trato. En el fondo consiste en incorporar las capacidades adicionales que se requieren de ellas.

Foto:  El Ejército Argentino ayuda a la población en todo el país ante cada catástrofe o inundación.

Podríamos coincidir en esta instancia que la conflictividad mundial cada vez parece estar más asociada a factores que están fuera del alcance de los Estados y de allí su complejidad para abordar temas comunes. Por esta razón no podemos dejar de reflexionar sobre los nuevos retos globales y sus efectos, que se derivan de la 4ª Revolución Industrial, paradigma que implica la convergencia de la ciencia, la biología y la tecnología, escenario que anticipa el aumento del desempleo y, por ende, impactaría en la posibilidad de migraciones y desplazamientos sociales, entre los efectos cuantificables inmediatos, situación que merece especial consideración en algunos países que han comenzado adoptar medidas.

En resumen, el sector de defensa y, en lo particular, las fuerzas armadas cada día enfrentan más y mayores desa­fíos, tendencia que ampliará sus roles y modificará sus funciones, asumiendo que nuevas lógicas de planificación, diseño y desarrollo deben estar incorporadas para ocuparse de manera eficiente y eficaz de los riesgos y amenazas del Siglo XXI.

Los instrumentos

Como se ha señalado, hasta hace algunos años el desarrollo de las capacidades estratégicas estaban estrechamente vinculadas a la necesidad de salvaguardar al estado de las amenazas a la soberanía, mantener la integridad territorial y preservar sus valores. Hoy estos escenarios han cambiado y existe consenso en que las amenazas tradicionales han disminuido o mutado y han surgido otras de diferente tipo, que no tienen una naturaleza puramente militar, tales como el terrorismo, el crimen organizado, el tráfico de personas y de drogas, las emergencias y catástrofes naturales –muy particularmente potenciadas por los efectos del cambio climático–, entre otras. 

Foto: La Fuerza Aérea de Chile opera en el territorio antártico como muestra de los intereses del país en ese Continente (foto FACh).

Por ello, es que el potencial de la defensa se ha adecuado a estas nuevas demandas de seguridad para, en conjunto con los otros actores estatales relacionados, hacerles frente y disminuir sus impactos. Adicionalmente, resulta elocuente la imperiosa necesidad de participación en iniciativas cooperativas para el mantenimiento o sostenimiento de la paz y seguridad internacional, ya sea bajo el alero de coaliciones o bien empleando mecanismos de Naciones Unidas, escenarios que definitivamente implican una nueva forma de empleo de los medios de la defensa.

La organización y potencialidad de las Fuerzas Armadas no se concibe en relación a las amenazas tradicionales, sino que a través del desarrollo de capacidades estratégicas, entendidas como los medios humanos, materiales, equipos, sistemas e infraestructuras propios de la defensa nacional de un país, que en suma serán el instrumento del que dispone el estado para los fines de su política exterior, la preservación de su integridad territorial, la cooperación internacional y el auxilio y protección de sus habitantes. Obviamente incluye la posibilidad de emplear medios en desafíos de otro tipo, tales como las emergencias o catástrofes.

El involucramiento de los medios de la Defensa en las tareas derivadas de las situaciones de catástrofes o de emergencias que recurrentemente afectan al territorio y su población, sean estas naturales o antrópicas, ha sido una tarea ineludible de la función de defensa, que ha requerido el mismo nivel de compromiso que las otras funciones de las fuerzas armadas y que demanda una preparación y entrenamiento distinto al que se necesita para abordar las otras misiones. Todo indica que por diversos factores las catástrofes naturales continuarán siendo una constante en nuestra realidad y, aún más, la evolución del cambio climático nos sugiere que se intensificarán y ampliarán, generando nuevas tareas para las fuerzas armadas.

Desde esta perspectiva, la necesidad que el estado disponga de un instrumento en el que con una mirada a más largo plazo se expliciten los desafíos a la seguridad y a la defensa, con una clara visualización de los intereses nacionales, de los riesgos y amenazas de que se puede ser objeto y, quizás lo más relevante, establezca cuáles son las capacidades estratégicas necesarias a alcanzar en un determinado plazo para hacerles frente, es hoy una necesidad indiscutible. De esta manera, el instrumento que se elabore deberá alinear, orientar y coordinar de forma comprehensiva la acción de las correspondientes instituciones nacionales y de los diferentes actores sociales para enfrentar adecuadamente los desafíos a la seguridad y de establecer la institucionalidad necesaria para estos fines.

Foto: Elementos de policía en entrenamiento con el 7SSFG del US Army (foto Steven K. Young).

Entre los instrumentos que podemos discutir se encuentran los libros blancos (de seguridad y/o defensa), los cuales han tenido una fértil producción y prolífera divulgación en diferentes latitudes, en cuyas páginas se  plasman las políticas sectoriales que dan origen, en algunos casos, a orientaciones para planificaciones estratégicas y formulación de programas. En otros casos, son considerados per se textos regulatorios para el sector.

Así entendido, el libro pasa de una condición ilustrativa de estudios a una normativa para el sector de defensa, abriendo el debate de los académicos y eruditos para avalar o contradecir dicho planteamiento, dejando establecido que este punto es crucial para el desarrollo de una política pública con carácter multidimensional. Con todo, sea cual sea la finalidad de estos libros, su principal característica es ser declaratorios, además de expresar principios y anhelos nacionales. En ningún caso son documentos ejecutivos que permitan ordenar los medios disponibles a los fines deseados. Es decir, no son estrategias de seguridad y defensa.

Por ello es que, como solución convergente a lo antes descrito, sería necesario disponer de una estrategia (o política) nacional de seguridad, que, además de contribuir a informar a las respectivas sociedades y a la construcción de cultura de seguridad y defensa -indispensable al interior de cualquier estado-, permita articular y coordinar diferentes orientaciones públicas y sectoriales formuladas para anticiparse a las amenazas, evitar riesgos, enfrentar situaciones y/o sucesos que puedan causar daño, buscando proteger a las personas, su población o al país en su ámbito de aplicación.

Adicionalmente, la definición de una estrategia nacional de seguridad y defensa constituiría un valioso instrumento para, en el contexto de la comunidad internacional, aportar una mayor transparencia a la generación de confianza entre los estados y al fortalecimiento de la cooperación internacional.

Los medios

El disponer de capacidades estratégicas funcionales, flexibles y adaptables, constituye e implanta un reto para el sector, ya que, junto a los riesgos y amenazas multidimensionales en constante evolución, la sociedad global y local exhorta a las autoridades establecer mayores exigencias en pro de transparencia en el buen uso de los recursos, implantando otras variables que se caracterizan por sus complejidades propias, como contar con un presupuesto acorde a las necesidades del país, las adquisiciones de material y sistemas deben integrar los costos de mantenimiento y sostenibilidad, vincular sus ciclos de vida y umbral de reemplazo, entre otros, que demandan una minuciosa, concienzuda y reflexiva planificación.

Fundamental resulta para el ambiente estratégico lograr un adecuado balance de desarrollo de capacidades con características flexibles y adaptables, que cumplan el objetivo de servir como instrumento de protección (disuasión) y, por otra, como herramienta del estado para contribuir y colaborar en ámbitos que la sociedad requiere. Por ello, y sin pretender dar lecciones sobre la materia, los medios deberían contar con algunas de las siguientes características:

• Polivalentes (disuasión, cooperación y no tradicionales).
• Flexibles y adaptables (diferentes escenarios).
• Seguros y confiables (eficientes).
• Capacidad logística de largo plazo.
• Amigables con el entorno y medio ambiente (bajos impactos).
• Interoperables (local e internacional).
• Logística flexible y funcional (mayor autonomía).

En este ambiente, los salones internacionales, exposiciones u otras muestras, como la Feria Internacional del Aire y del Espacio (FIDAE) 2018, evento donde se pueden observar sistemas de mando y control, inteligencia, comunicaciones y tecnologías de la información, así como plataformas aéreas, terrestres y marítimas, entre muchas otras, tanto para uso civil como bélico, constituyen una excelente tribuna a la que se debiera prestar debida atención para el análisis del desarrollo, tendencias y soluciones que se ponen a disposición de las autoridades, círculos de decisión y planificadores estratégicos, contribuyendo así a lograr respuestas en sintonía con los requerimientos identificados como prioritarios en distintos ámbitos, donde la seguridad y defensa no pueden quedar ajenos.

Foto: Sistema de ametralladora a control remoto naval colombiano (foto J Montes).

En la misma línea trazada por las ferias internacionales se encuentran las diferentes publicaciones vinculadas al sector (digital o impreso), como es el caso de la revista Defensa, que desde una perspectiva estratégica y especializada, y con ocasión de celebrar 40 años desde su primera edición, aporta con diversos análisis y reflexiones críticas que merecen conocer aquellos círculos, organizaciones y personas que tengan interés en materias relacionadas con la seguridad y defensa.

Al finalizar este artículo, sólo resta señalar que en sus líneas y reflexiones formuladas no se ha pretendido abordar en su totalidad y en profundidad las preocupaciones que ha debido enfrentar la seguridad y defensa en estos últimos cuarenta años. Sin embargo, se espera que sirva como instancia para convocar a otros investigadores, académicos y personas quienes, con altura de miras, se interesen en debatir sobre las ideas expuestas y con ello contribuir a la formación de opinión en estas materias.

Fulvio Queirolo Pellerano: Profesor de Academia en la asignatura de Historia y Estrategia Militar; magister en Ciencia política, seguridad y defensa de la Academia Nacional de Estudios Políticos y Estratégicos (ANEPE); magister en Ciencias Militares con mención en Planificación y Gestión Estratégica (ACAGUE); también posee grado de diplomado en Seguridad Internacional y Operaciones de Paz; en Estudios Internacionales de Defensa (ANEPE) y Doctrina Operacional (ACAGUE). Fue observador militar en la misión de Naciones Unidas UNTSO, en Medio Oriente (2003-04); jefe de Departamento de Logística en Haití, MINUSTAH (2007-08); y, finalmente, agregado militar de Chile en Israel (2013/2015). En la actualidad dirige la oficina de estudios estratégicos de la ANEPE.