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El Pleno del Tribunal de Cuentas ha aprobado el “Informe de fiscalización de la financiación extraordinaria de los programas especiales de modernización de armamento y material de las Fuerzas Armadas, ejercicios 2012, 2013 y 2014”. El informe ha dedicado un análisis especial de los programas de gestión internacional Eurofighter (EF2000), A400M y Tigre, y de los programas de gestión nacional: BAM, Lepardo y NH90.
La fiscalización ha tenido como principal objetivo revisar la financiación de los programas especiales de armamento (PEAs), a través de las modificaciones presupuestarias aprobadas por el Consejo de Ministros y presentadas al Congreso de los Diputados en elperíodo 2012-2014, que afectaron al Capítulo VI del presupuesto del Ministerio de Defensa, así como la revisión de una selección de programas afectados por estas modificaciones.
De los programas que han sido objeto de financiación extraordinaria el Tribunal ha realizado un análisis particularizado de tres de gestión nacional (BAM, Leopardo y NH90), con objeto de obtener evidencia de que la organización de las oficinas del programa y la gestión económica de los mismos se ajustan a los procedimientos establecidos, así como las desviaciones físicas y financieras ocurridas.
Para la fiscalización de los programas gestionados en el ámbito internacional (EF 2000, A400M y TIGER) se han utilizado los resultados obtenidos por los órganos competentes para el control de las Organizaciones internacionales que los gestionan, sin perjuicio de la revisión de las estructuras de las oficinas nacionales encargadas de su seguimiento.
Las conclusiones obtenidas por el Tribunal de Cuentas como resultado de la fiscalización son las siguientes:
En relación con el análisis de la financiación extraordinaria de los programas especiales de armamento.
Al objeto de paliar las consecuencias de las drásticas reducciones presupuestarias, que afectaron gravemente a los PEAs, desde el ejercicio 2012 se vienen aprobando anualmente créditos extraordinarios mediante Reales Decretos-ley que modifican las Leyes de Presupuestos, apelando a razones de extraordinaria y urgente necesidad; aunque se trata de programas que se planifican y desarrollan a largo plazo, con un calendario de compromisos contractuales concretos, autorizados por el Consejo de Ministros. Esta circunstancia es tenida en cuenta por el Ministerio de Defensa a la hora de elaborar su proyecto de Presupuesto, en el que solicita los créditos necesarios para satisfacer sus compromisos, a pesar de lo cual no se dotan en el presupuesto inicial.
Asimismo, la financiación de los créditos extraordinarios se hace con cargo a Deuda Pública, cuando se trata de operaciones no financieras, cuya financiación debería haberse hecho con baja en otros créditos no financieros o del Fondo de Contingencia.
El informe señala que mientras el crédito extraordinario concedido en 2012 se destinó a satisfacer obligaciones de ejercicios anteriores, los aprobados en 2013 y 2014 estaban dirigidos a la cobertura de obligaciones del propio ejercicio, que en ocasiones no habían nacido con anterioridad a la concesión del crédito extraordinario, lo que cuestiona la existencia de una extraordinaria y urgente necesidad que justificara la tramitación de un Real Decreto-ley.
La petición de créditos extraordinarios y suplementarios se realiza con las mismas cifras utilizadas para la elaboración del anteproyecto del presupuesto del Ministerio de Defensa, cantidades que no son aceptadas inicialmente por el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas. En el ejercicio 2012, entre la aprobación de los Presupuestos Generales del Estado, sin crédito inicial para los PEAs, y la aprobación del crédito extraordinario, transcurrieron escasamente dos meses.
Respecto a la tramitación de los expedientes de modificación presupuestaria, las memorias justificativas se limitan a señalar que no hay crédito suficiente y a reproducir el listado de cuantías por programa cuya financiación extraordinaria se solicita. Las memorias económicas son, a su vez, breves y apenas incorporan una somera referencia a las necesidades que han de atenderse con las cuantías solicitadas para cada programa. La memoria económica correspondiente al crédito extraordinario y suplementario del año 2014 no contiene dato alguno relativo a las necesidades concretas que justifican la solicitud.
Programas de gestión internacional: EF2000, A400M y TIGER
El programa EF2000 se encuentra gestionado de manera conjunta por la Agencia NETMA, en el ámbito de la OTAN, dentro de un marco regulatorio que permite un adecuado control y seguimiento de los aspectos contractuales, presupuestarios y financieros del programa, así como dispone de un sistema de control interno robusto.
Sin embargo, en el Ministerio de Defensa destaca la descentralización del programa en seis estructuras gestoras distintas, lo que suponía una dispersión de competencias y responsabilidades e impedía un adecuado seguimiento y control. En junio de 2014 se llevó a cabo una reestructuración del Ministerio que implicó un importante esfuerzo de centralización y simplificación de estructuras y procedimientos.
El Colegio Internacional de Auditores de la OTAN (IBAN) ha emitido opiniones favorables o sin reparos sobre los estados financieros de la Agencia NETMA.
De las cuentas y la información de NETMA durante los ejercicios 2011 a 2013 se desprende que España no está en condiciones de aceptar, en servicio, aviones terminados, por limitaciones de financiación nacional ajenas al programa EF2000, por lo que pueden existir consecuencias económicas desfavorables, a la vez que perjudican la eficiencia en la gestión del programa. Los aviones se almacenan en España, a la que corresponden las obligaciones y riesgos asociados con el avión.
Respecto al programa A400M, su gestión a nivel internacional corresponde a la Agencia OCCAR. La Oficina del Programa efectúa un seguimiento intenso y un control continúo sobre las distintas áreas de actividad del mismo, aunque existen importantes diferencias entre el presupuesto y su ejecución, debido a las modificaciones introducidas por los intereses y los condicionantes financieros nacionales.
El Consejo de Auditores de la Agencia ha emitido opiniones favorables sobre los estados financieros de OCCAR, si bien destaca la conveniencia de fortalecer los sistemas de auditoría interna de la organización, dada su magnitud económica.
En el caso del programa TIGER, también gestionado por OCCAR, destaca por su compleja articulación por medio de una multiplicidad de contratos y adendas contractuales, debidos a los importantes desfases que ha sufrido el programa.
En los informes de gestión se destaca la necesidad crítica de dotar a la Oficina de Personal de más recursos humanos en el área de tripulaciones de ensayo, puesto que en la actualidad cuenta únicamente con un piloto de ensayos.
Programas de gestión nacional: BAM, LEOPARDO y NH90.
En relación con el programa BAM, la empresa pública Navantia, elegida por motivos de seguridad nacional, incluye en su presupuesto un beneficio industrial de entre el 4% y el 12%.
La fórmula de revisión de precios utilizada encareció el coste del programa, a pesar de que el Grupo de Evaluación de Costes aconsejó utilizar una fórmula alternativa, aplicada en los contratos de las Administraciones Públicas.
Pese a los retrasos en la entrega de los buques, no se procedió a imponer las correspondientes penalidades por demora, por un importe estimado de 31.746.000 euros, habiéndose paralizado sin causa justificada los procedimientos para exigirlas.
Respecto al programa LEOPARDO, tras la privatización de la Empresa Nacional Santa Bárbara, el régimen jurídico del contrato presenta ambigüedades de difícil interpretación, creando cierta inseguridad y sin que haya llegado a liquidarse el contrato, a pesar de que así estaba previsto legalmente.
Se han reconocido mayores costes por un importe de 43.627.959,31 euros, derivados del incremento de los costes de producción de uno de los subcontratistas, debido a las circunstancias técnicas y financieras concurrentes en el programa, determinadas por actores internacionales.
Por lo que se refiere al programa NH90, en el contrato original no se tuvo en cuenta el apoyo y mantenimiento por la previsión de adquisición de helicópteros por fases. La elevación del coste del programa llevó a reducir el número de aparatos contratados y a reprogramar la planificación de forma que estuvieran operativos desde el inicio. El expediente se tramitó conforme a una Instrucción en materia de centralización de contratos que no era aplicable a este caso. No obstante, la tramitación del expediente y las modificaciones contractuales se tramitaron correctamente y el programa dispone de un sistema de seguimiento muy detallado.
Gestión de los recursos humanos en el marco de la gestión de los programas especiales de armamento
Se han detectado tres problemas principales en el área de recursos humanos en el marco de la gestión de los PEAs: la escasez de efectivos dedicados a la gestión de estos programas; la alta rotación del personal; y la situación del personal militar que presta servicios en las Agencias internacionales NETMA y OCCAR.
La gestión de los PEAs se encuentra infra dotada de medios humanos. En su lugar, se ha acudido a la figura de la encomienda de gestión para atender necesidades de carácter permanente, debido al déficit estructural de las plantillas militares.
Además, ello conlleva el riesgo de descapitalización de las unidades administrativas que tienen atribuidas legalmente las competencias y de excesiva dependencia de los medios instrumentales. Lo anterior se ve agravado por la alta movilidad del personal militar y la ausencia de un perfil de carrera profesional, que implica una elevada rotación y huida de capital humano hacia otros destinos; situación que se agrava respecto del personal que presta sus funciones en las agencias OCCAR y NETMA.
El Informe incluye una serie recomendaciones, entre ellas:
- Evitar el uso excesivo de la financiación a través de créditos extraordinarios y suplementarios en las rúbricas destinadas a los PEAs, especialmente cuando se lleva a cabo mediante la figura del Real Decreto-ley; así como revisar el sistema de financiación con cargo a Deuda Pública de las modificaciones presupuestarias relativas a operaciones no financieras.
- Continuar con el estricto y permanente control de la gestión internacional de los programas, profundizando en la mejora de la obtención de los datos financieros y de gestión a efectos de poder generar previsiones que faciliten una ajustada presupuestación.
- En el ámbito de la gestión de los programas especiales de armamento, se deberían imponer las penalizaciones contractuales que correspondan en cada caso.
- Dada la complejidad de la gestión de los PEAs, se recomienda fomentar e incentivar la continuidad en los puestos de gestión de estos programas a fin de no perder el capital humano que suponen los constantes cambios en el personal.
